در سال ۱۳۸۱، زمانی که قانون منع فروش و واگذاری اراضی بدون کاربری مسکونی به تصویب رسید، امیدی به روی شهرسازی و شهرسازان باز شد، زیرا به نظر میرسید این قانون برای خنثی کردن پیامدهای منفی مادهٔ ۱۴۷ و مادهٔ ۱۴۸ قانون ثبت اسناد — که ظاهراً برای حل مشکل ساختوسازهای بیرویه در حاشیهٔ شهرها از جمله اراک و مشهد به اجرا درآمد و در عمل ضابطههای شهرسازی را بیاعتبار کرد — تصویب رسیده است. اما پس از مدتها انتظار، هیئت وزیران در جلسهٔ ۱۳۸۳/۳/۶، به پیشنهاد مشترک وزارتخانههای مسکن و شهرسازی، کشور، و تعاون و امور اجتماعی و به استناد مادهٔ ۱۱ قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی، «دستورالعمل حفظ باغات و اراضی کشاورزی» را به تصویب رساند و متأسفانه با این کار، در مقایسه با گذشته، گامی به پس برداشت.
در «دستورالعمل حفظ باغات و اراضی کشاورزی»، موضوع مادهٔ ۱۴ قانون و مادهٔ ۶۳ آییننامهٔ اجرایی قانون زمین شهری — که پس از انقلاب تصویب شد — باغها و زمینهای کشاورزی که در طرحهای جامع و تفصیلی کاربری مسکونی داشتند، مجاز به تفکیک و احداث بنا طبق ضابطههای شهرسازی طرحها بودند، و بقیهٔ باغها با سطح اشغال ۱۵۰ متر و حداکثر مساحت ۳۰۰ مترمربع، و زمینهای کشاورزی با سطح اشغال ۲۵۰ مترمربع و حداکثر مساحتی معین، اجازهٔ ساختمانسازی داشتند. در این دستورالعمل، باغها و زمینهای درختکاشتهٔ با مساحت کمتر از ۵۰۰ مترمربع باغ به شمار نمیآمد و مالک اجازه داشت طبق ضابطههای شهرسازی شهری ساختمان بسازد. پس از آن، در ۱۳۶۹/۴/۱۸، دستورالعمل مجاز بودن تفکیک همهٔ باغها و زمینهای کشاورزی ابلاغ شد و حداقل تفکیک باغهای درون شهر یک هکتار و زمین کشاورزی دو هکتار تعیین شد.
بدین ترتیب، نشاندادنِ نادرستی بلوکهکردن بخشی از باغها، و در مقابل، تفکیک باغهایی که کاربری مسکونی داشتند، تصمیمی ناعادلانه است. این تغییر، همهٔ باغها را در مقابل قانون یکسان میدید. پس از چند سال، تجربه نشان داد باغ یکهکتاری در مرکز شهر به باغبان دائمی نیاز دارد؛ در نتیجه این قانون از نو بازنگری شد و در سال ۱۳۷۲ حداقل تفکیک قطعهها به یکپنجم، یعنی ۲ هزار مترمربع، کاهش یافت و سطح اشغال از عدد ثابت ۱۵۰ مترمربع به ۱۰ درصد و تراکم به ۲۰ درصد تغییر یافت (سطح اشغال برای باغ ۲ هزار مترمربعی به ۲۰۰ مترمربع و سطح کل به ۴۰۰ مترمربع افزایش یافت). در مقالهٔ «آیا باغهای باقیمانده را میتوان حفظ کرد» در نشریهٔ شهر، دربارهٔ مادهٔ ۱۴ قانون زمین شهری اشاره شد که قانونهایی که منافع بهحقِ گروهی را نادیده میگیرند و بر افراط و تفریط پایهگذاری میشوند، معمولاً به ضد خود تبدیل میشوند و نتیجهٔ مخالف میدهند. باید اذعان کرد که مادهٔ ۱۴ قانون زمین شهری را گروهی از کارشناسان و خبرگان با تکیه بر اصولی درخور توجه نوشته بودند.
در مادههای ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت اسناد، به فرایندی میرسیم که این باغها را در حاشیهٔ شهرها بلامعارض تفکیک میکند و به همهٔ آنها مجوز تفکیک میدهد. دستورالعمل جدید چهار نکتهٔ مثبت داشت: نخست و دوم، مجوز تفکیک به باغها داده شد (به قطعههای ۲ هزار مترمربعی)؛ سوم، مجوز ساختوساز در باغها داده شد (با حداقل سطح اشغال و حداقل تراکم)؛ چهارم، برای حفظ قسمتی از باغها، آزادسازی بقیهٔ باغ از مالکان خواسته شد. همهٔ این موارد مثبت است؛ اما درصدها و مقادیر نمیتوانند حقوق مالکانه را از مالک سلب کنند، و شهرداری — یا به عبارتی مردم شهر — نیز نمیتوانند سهم بیشتری از مالک بخواهند. چنین قوانینی بدون تردید با مقاومت شدید روبهرو خواهند شد و نتایجی مشابه آنچه در بهشهر رخ داد خواهند داشت.
طرح جامع شهر بهشهر انجام یافته بود؛ در سال ۱۳۶۸، که برداشتهای وضع موجود انجام یافت، مساحت کل باغها و اراضی کشاورزی ۶۱۳ هکتار بود. در سال ۱۳۷۲، که طرح تفصیلی انجام یافت، مساحت باغها و اراضی کشاورزی به ۴۲۷ هکتار کاهش یافت. در سال ۱۳۸۰، که طرح تفصیلی جدید انجام یافت، از باغها و اراضی کشاورزی فقط ۳۱۰ هکتار باقی مانده بود؛ یعنی در ۱۲ سال، نیمی از باغها و اراضی کشاورزی درون شهر از بین رفت. از سوی دیگر، در بهشهر از سال ۱۳۷۳، که طرح تفصیلی مصوب آن تهیه شد، تا پایان سال ۱۳۸۰ (زمان تهیهٔ طرح تجدیدنظر)، به ۴۸ قطعه باغ به مساحت ۷/۳ هکتار، در کمیسیون مادهٔ ۵، اجازهٔ تغییر کاربری داده شد: چهار مورد به کاربری اداری، سه مورد به ورزشی، یک مورد به فضای سبز، یک مورد درمانی، چهار مورد آموزشی، پنج مورد تجاری و بقیه به مسکونی تبدیل شدند (۳۵ مورد از این موارد به خدمات انتفاعی داده شده و در این موارد دوگانگیِ نحوهٔ برخورد با مالکان به روشنی مشاهده میشود و غیرقابل توجیه است).
اشاره به چگونگی برخورد طرحهای شهری به این امر نیز ضروری است. شمار باغها و زمینهای کشاورزی که در طرح جامع و تفصیلی گذشته به کاربریهای عمومی اختصاص داده شده، به ترتیب ۳۴ و ۶۷ قطعه، و مساحت آنها حدود ۲۱ و ۷۹ هکتار است. در بین کاربریهای عمومی، فضای سبز و پارک، با آنکه نزدیکترین کاربری عمومی به باغها هستند، درختان کاشتهشده در آنها درخت میوه نیست؛ و دیگر کاربریها، صرف نظر از اینکه چقدر ضروری و لازم باشند، بیشتر باغها را خراب میکنند: برای ساختن یک مدرسه یا ورزشگاه در یک باغ، چارهای جز بریدن همهٔ درختان نیست و فقط در کنار دیوار آن میتوان یک یا دو ردیف درخت را حفظ کرد. پس پیشنهاد تغییر کاربری باغها به کاربریهای عمومی، غیرانتفاعی یا انتفاعی، و نیز وارد کردن بخش گستردهای از باغها و زمینهای کشاورزی به محدودهٔ شهر از سوی تهیهکنندگان طرحهای شهری، نه در جهت حفظ باغها که مهر تأییدی بر تخریب بخشی از آنها بوده است. در مقالهٔ «بررسی عوامل تخریب باغات و اراضی کشاورزی جنوب شهر بیرجند» نیز اشاره شد که متأسفانه سازمانها و ارگانهای دولتی یا وابسته به آنها، که باید باغها را حفظ کنند، خود موجب خرابی باغها شدهاند و اولین گام را برداشتهاند.
به این ترتیب، تاکنون در درجهٔ اول قوانین، و در مرحلههای بعدی اجراکنندگان طرحهای شهری، دست به دست هم داده و عامل تخریب باغها شدهاند. متأسفانه آییننامهٔ اجرایی قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی نیز، نه فقط در جهت حل این مشکل نیست، که گامی مؤثر در تخریب باغها و زمینهای کشاورزی به شمار میآید. ظاهراً مسئولان توجه نکردهاند که آزموده را آزمودن خطاست. آنها میتوانستند لااقل به چهار مطلب زیر نیز توجه کنند:
اول: تدوین آییننامهٔ تشویقی تا مردم باغ خود را به زمین بایر تبدیل نکنند و در مقابل، زمین بایر خود را برای بهرهبردن از برتریهای آن به باغ تبدیل کنند — یعنی بخشی از امتیازهایی را که تاکنون به اراضی بایر دادهاند پس بگیرند و به باغداران بدهند. دوم: تدوین آییننامهٔ تشویقی برای حفظ یکپارچگی باغها تا مردم نخواهند آنها را تفکیک کنند؛ به این ترتیب که مالک حساب کند اگر ملک خود را تفکیک کند (حتی به قطعههای ۲ هزار متری) از تراکم کمتر، و اگر تفکیک نکند از تراکم بیشتری بهره میبرد. سوم: تدوین آییننامهٔ تنبیهی برای مالکانی که میخواهند ساختمان بسازند، تا خرید این زمینها غیراقتصادی شود. چهارم: تدوین قانون برای دورههای درازمدت، نه برای حل موقت و مقطعی یک مشکل، و اندیشیدن به کاربریهایی که امکان ساختوساز در ارتفاع و با سطح اشغال محدود در آنها وجود دارد — مانند کاربری جهانگردی، پذیرایی یا فرهنگی که در مادهٔ ۱۴ قانون زمین شهری آمده است.
زمین داخل محدودهٔ خدماتی باید به نیازهای شهر اختصاص یابد، و باغ و زمین کشاورزی با حفظ کاربری در محدودهٔ شهر فقط در صورتی میتواند معنا داشته باشد که بخش دولتی برای منظور خاصی آنها را در اختیار گرفته باشد؛ در غیر اینصورت، واداشتن مالکان به حفظ باغ و زمین کشاورزی در محدودهٔ شهر ممکن نیست. سرانجام آنکه: بررسی قانونهای پیشین و نظرخواهی از مجریان آنها، برای اجتناب از تدوین قوانینی که یک گام به پیش و دو گام به پس میگذارند و از بیقانونی بدترند، و از آن مهمتر، اجتناب از افزودن ماده و تبصره برای گروهی خاص، ضروری است. پینوشتها: ۱- نشریهٔ شهر، شمارهٔ ۲۱، بهار ۱۳۸۱؛ ۲- نشریهٔ بُن؛ ۳- نشریهٔ شهر، شمارهٔ ۲۴، پاییز ۱۳۸۱.
